Alors que les affaires sont des affaires, les affaires du gouvernement ne le sont pas. Cet article souligne que, même si les partenariats public-privé peuvent jouer un rôle, non seulement les économies de coûts sont douteuses, mais leurs effets sur la fin du gouvernement sont extrêmement préoccupants. Les partenariats public-privé confondent les intérêts publics et privés, et dans les conflits entre eux, les intérêts privés l’emportent.
À la fin du laissez-faire, Keynes a posé ce qui est devenu une tâche centrale de notre temps: déterminer l’agenda »du gouvernement, ce qu’il doit faire et ne pas faire. Il faut distinguer, comme le dit Keynes, les services techniquement sociaux «des services techniquement individuels». Les services techniquement individuels peuvent être fournis en privé, et donc privatisés s’ils sont rendus publics, contrairement aux services techniquement sociaux. Les individus ne peuvent pas les fournir eux-mêmes – ce n’est pas dans leur intérêt de le faire, donc s’ils veulent en bénéficier, les gouvernements doivent les fournir.
Trump et d’autres voudraient nous faire croire qu’il existe peu de tels services techniquement sociaux – la défense de la nation étant peut-être la seule. La plupart des services gouvernementaux, selon eux, peuvent être fournis en privé et fournis plus efficacement en privé. Un programme gouvernemental, au sens de Keynes, n’existe pas. Les affaires du gouvernement ne sont pas différentes de celles des entreprises; en fait, le gouvernement est une entreprise, mieux gérée par ceux qui réussissent en affaires, et des critères commerciaux, tels que la rentabilité et l’efficacité, devraient décider ce qu’il fait en interne »et ce qu’il sous-traite.
Cette conception du gouvernement n’est bien sûr pas nouvelle. Petit gouvernement »est une caractéristique du Parti républicain depuis des décennies, et la privatisation des propriétés et des services gouvernementaux a augmenté dans le monde entier depuis les années 1980. Au cours de la période précédente, il était axé sur la privatisation des entreprises publiques, mais plus récemment, il s’est tourné vers les services publics (après les années 80, il n’y avait plus beaucoup d’entreprises publiques à vendre). La privatisation est aujourd’hui à la fois plus variée et étendue qu’elle ne l’était dans le passé, et comme son objectif ne semble être rien de moins que la privatisation de l’État lui-même, la question de l’agenda de l’État »est cruciale. Nous devons répondre aux questions sur le gouvernement que Keynes a soulevées il y a près d’un siècle, et nous devons y répondre, comme Keynes l’a souligné, sans les présomptions de laisser-faire de son époque et de la nôtre, car ce n’est pas le cas, comme il l’a écrit de manière célèbre: que les intérêts privés et sociaux coïncident toujours. »
Services techniquement sociaux
L’un des meilleurs exemples d’un service techniquement social »est celui macroéconomique de la théorie keynésienne: la sortie d’une récession. Cette reprise, comme dirait Keynes, n’est pas du ressort de l’individu. » C’est quelque chose que seuls les gouvernements peuvent effectuer, car comme le montre Keynes dans The General Theory, les recouvrements nécessitent une augmentation des dépenses en produits, et ni les entreprises ni les ménages ne sont en mesure d’augmenter les dépenses en période de récession.
En période de récession, les ventes baissent et le chômage augmente. Les entreprises vendent moins qu’elles ne peuvent produire avec la capacité de production qu’elles ont, et parfois même moins qu’elles ne produisent (lorsque les ventes chutent plus que prévu). Certaines entreprises ne parviennent pas à équilibrer leurs ventes, couvrant leurs coûts avec leurs revenus, les plus faibles financièrement perdent leurs entreprises au profit des créanciers, et les pertes et les ventes lentes de la récession dépriment les finances et les perspectives de tous.
Les banques resserrent le crédit à mesure que les faillites d’entreprises augmentent, ce qui rend plus difficile le financement de la production, et les entreprises réduisent les coûts à mesure que les bénéfices baissent, déclenchant un cercle vicieux de réductions de coûts qui réduisent l’emploi et donc les ventes, et les baisses de ventes qui font baisser les bénéfices et donc imposent des réductions de coûts . Et tandis que les ventes reprendraient et que la croissance reviendrait, si les entreprises augmentaient leurs dépenses d’investissement, ce n’est pas quelque chose que les entreprises font normalement en période de récession.
Les petites entreprises manquent de fonds pour l’investissement et les grandes entreprises établies, l’incitation. Pourquoi investir dans de nouvelles installations lorsque celles en ligne ne peuvent pas être pleinement ou rentablement utilisées? Les taux d’utilisation des capacités sont trop faibles et les ventes trop incertaines pour que les entreprises entreprennent une expansion, et c’est le cas même si les bénéfices augmenteraient s’ils le faisaient. Pour les entreprises, investir pour augmenter leurs propres bénéfices, et non les bénéfices de leur classe, de sorte que les effets de l’investissement sur le bénéfice global n’ont aucune incidence sur les décisions d’investissement. 1
Cela ne veut pas dire que les entreprises retarderaient indéfiniment leurs investissements. L’envie d’agir », comme le dit Keynes, est forte et la dynamique de croissance des entreprises encore plus forte. Les entreprises qui ont les fonds pour l’investissement chercheront des débouchés rentables pour elles. Ils chercheront de nouveaux marchés pour les produits – même si ceux-ci seront probablement trouvés à l’étranger – ou développeront de nouveaux produits ou technologies dans l’espoir d’en tirer profit en des temps plus propices. Pourtant, les esprits animaux »peuvent faiblir pendant de longues périodes, et les pertes de récessions peuvent rendre les entreprises plus méfiantes des risques d’investissement. La peur de la perte peut dépasser l’espoir d’un gain et la reprise après une récession est trop importante pour laisser aux caprices de la confiance des entreprises.
La situation des ménages en récession est similaire à celle des entreprises. Les récessions dépriment également leurs finances et l’augmentation des dépenses est encore plus improbable dans leur cas que dans celui des entreprises. Leur emprunt est plus limité que l’emprunt des entreprises, et l’épargne moins, et, à l’exception des ménages aux revenus les plus élevés (le 1% ”), ils ont aussi des actifs moins nombreux et moins liquides. Beaucoup ont investi leur vie dans leurs maisons, et les maisons sont difficiles à vendre pendant les récessions – lors de la dernière récession, leurs prix ont chuté – tandis que les autres ménages n’ont aucune richesse.
Les chômeurs ont peu de revenus à dépenser; ils doivent puiser dans leurs économies ou celles de leurs familles et amis. Et tandis que les salariés ont un revenu et que les salariés constituent un groupe beaucoup plus important que les chômeurs, leur emploi ou celui des autres membres de leur famille peut être le prochain à être supprimé. Leurs emplois sont menacés et leurs revenus incertains, et tout comme les pertes d’une récession rendent les entreprises plus prudentes dans leurs dépenses, le chômage et la stagnation des salaires des récessions rendent les ménages plus prudents dans les leurs.
C’est l’épargne, et non les dépenses, des ménages qui augmente généralement en période de récession, et cette épargne est une réponse tout à fait rationnelle à leur situation. Bien que la plupart des travailleurs conservent leur emploi pendant les récessions, le fait qu’ils le fassent ne rassure pas ceux qui ne le font pas, et les travailleurs ne savent pas lesquels perdront le leur. Ils doivent se préparer à l’éventualité de leur chômage, dépenser moins d’argent aujourd’hui pour s’assurer d’en avoir demain, et bien que les économies nécessaires varient en fonction des finances des travailleurs et de la sécurité de leur emploi – les riches n’ont pas besoin d’épargner du tout – le plus profond et plus la récession sera longue, plus le besoin d’épargner sera grand et le nombre qui épargnera. Les chômeurs manqueront de revenus pendant de plus longues périodes et la peur de perdre leur emploi augmentera. De plus en plus de ménages réduiront leurs dépenses, et alors que ces réductions de dépenses aggraveront la récession, réduisant davantage l’emploi et les revenus dans le pays, les ménages, comme les entreprises, décident de leurs dépenses en fonction de leurs propres intérêts. Ils ne se préoccupent pas et ne peuvent pas se préoccuper des intérêts de la nation ou des ménages dans leur ensemble.
Mais, même si les ménages ne peuvent pas sortir de la récession, leur gouvernement peut faire ces dépenses pour eux. Il peut augmenter ses dépenses, en fournissant le montant nécessaire pour une relance de l’économie. Et, dans la mesure où le gouvernement représente la population et se voit confier ses intérêts – comme c’est censé être le cas dans une démocratie – il doit augmenter ses dépenses. Le bien-être du public l’exige.
Biens publics
Les textes standards de l’économie accordent peu d’importance aux services gouvernementaux. On suppose que les marchés fonctionnent bien; ils peuvent échouer », mais leurs échecs sont rares. Et puisque les gouvernements peuvent également échouer, ou fonctionner de manière inefficace ou incompétente, le programme du gouvernement est pratiquement nu. Il ne comprend que les services que les marchés ne peuvent pas fournir du tout, quel qu’en soit le montant, et ces biens publics »sont difficiles à trouver.
Un bien public a deux caractéristiques distinctives: il n’est pas exclu «à l’usage et non rival» à la consommation. La première de ces propriétés signifie que le bien est disponible gratuitement, car il n’y a aucun moyen de limiter ou de restreindre son utilisation, tandis que la seconde signifie que le bien est accessible à tous. Il peut être consommé par un individu sans réduire sa disponibilité à un autre. Sa consommation ne le détruit pas, comme le fait la consommation d’un hamburger ou d’une miche de pain. Le bien reste pour les autres et beaucoup peuvent le faire en même temps et au fil du temps. Le grand public peut en bénéficier.
Cette caractéristique non rivaliste se produit dans le cas de nombreux produits. Les œuvres créatives (comme la littérature, la musique et l’art) l’ont – un roman de Jane Austen peut être, et a été apprécié par beaucoup – tout comme les informations et les produits numériques des technologies modernes (comme les logiciels informatiques, Internet et flux de médias). Mais l’autre caractéristique d’un bien public – l’illimitabilité de son utilisation – est plus rare. L’utilisation de la plupart des biens et services peut être limitée, limitée à ceux qui paient pour les acquérir, en jouir ou les concéder sous licence. Les particuliers peuvent être exclus par le biais des frais d’utilisation (ou d’entrée) et des prix d’achat, et l’exclusion d’un bien le retire de la liste des biens publics. » C’est décisif.
Si des individus peuvent être exclus de la consommation d’un bien, les revenus de vente peuvent couvrir les coûts. Sa production peut être rentable, son approvisionnement privé est donc possible. Mais si cette exclusion n’est pas possible, si les individus peuvent profiter du bien sans payer pour cela ou son utilisation, ils se libéreront des paiements des autres. Les entreprises n’attendront pas grand-chose, le cas échéant, des bénéfices de sa vente, et le bien devrait être rendu public pour être fourni du tout.
L’exemple d’un tel bien public »privilégié en économie est la défense d’une nation. Sa défense défend tout le monde dans la nation, car ses arsenaux et ses forces armées protègent l’ensemble de ses territoires. La défense d’une nation n’est donc pas seulement non rivale, «elle est également non exclue», et comme la défense elle-même n’est pas gratuite et que les individus ne paient pas pour les services qu’ils peuvent acquérir gratuitement 2, le gouvernement doit la financer. Il ne peut être financé que par le gouvernement, par ses recettes fiscales ou ses emprunts, et donc fourni uniquement par son intermédiaire.
Bien que la sécurité nationale corresponde à la notion des économistes d’un bien public, il n’est pas clair ce que font les autres services gouvernementaux. La réduction de la pollution était autrefois citée dans la littérature, mais son illustration d’un bien public est désormais contestée 3, et de nombreux biens et services traditionnellement fournis publiquement, tels que l’éducation, les routes et autres infrastructures ne sont pas purement «publics». Leur utilisation peut être limitée, par le biais de frais d’utilisation ou d’autres frais, mais le fait que leur utilisation puisse être limitée ne signifie pas qu’elle le devrait. Leur accès par tous peut être dans l’intérêt public.
Prenons, par exemple, l’utilisation des routes. Celles-ci peuvent être payantes, et beaucoup sont des routes à péage. Les péages contribuent aux dépenses d’entretien des routes et peuvent même rembourser leurs coûts de construction. Pourtant, beaucoup en plus des utilisateurs d’une route en profitent – les entreprises sur sa route pour n’en nommer que quelques-unes. Ceux-ci seraient blessés avec ses utilisateurs si ses péages réduisaient les flux de trafic, de sorte que même si les péages peuvent être facturés et que les frais d’entretien de la route dépendent de son utilisation, les frais d’utilisation ne doivent pas entraver son utilisation. Ils doivent être abordables, dans les limites des revenus des utilisateurs, et dans certains cas, aucun péage ne doit être facturé (comme c’est le cas avec le réseau routier interétatique des États-Unis). Car, comme Adam Smith l’a souligné dans La richesse des nations, les routes et autres moyens de transport devraient être entrepris par les gouvernements non pas pour augmenter les revenus du souverain, « ou pour couvrir » les dépenses, mais pour faciliter le commerce de la nation. »
Le commerce, bien sûr, augmente les revenus dans une nation et pourrait donc augmenter les recettes fiscales. Mais cette augmentation des recettes fiscales n’est pas, pour Smith, la raison de la promotion du commerce. Elle devrait être facilitée non pas parce qu’elle génère des revenus pour le gouvernement ou répond à des intérêts particuliers », mais parce qu’elle sert l’intérêt public. Tout le public, quelle que soit la particularité de ses activités, a un intérêt dans le commerce de la nation, car, comme le dit Smith, dans une société avec une division du travail développée, une très petite partie des besoins d’un homme »peut être fourni par son propre travail. Il en fournit la plus grande partie « en échangeant son produit contre des produits d’autrui, et chacun vit ainsi en échangeant, ou devient en quelque sorte un commerçant … »
Les investissements publics du gouvernement Smith sont des travaux publics », pas des actifs. Ils sont décidés sur la base de leurs contributions au public, et les intérêts du public ne sont pas seulement une agglomération d’intérêts individuels ou concurrents. Le public a des intérêts en commun, tels que l’extension des marchés et la protection des personnes et de leurs biens, ainsi que l’équité des lois et les questions d’application des lois, tout comme les possibilités d’éducation.
Smith souligne l’importance d’un public instruit dans sa discussion sur les fonctions du gouvernement. Le gouvernement doit faciliter l’instruction du peuple ainsi que le commerce de la nation, et ce fut le cas même si cette instruction pouvait être dispensée en privé, car les frais pouvaient être et étaient exorbitants. Les riches pouvaient se les permettre, mais le grand public ne le pouvait pas. Les gens du commun »n’avaient ni le temps ni l’argent pour l’instruction de leurs enfants; de sorte que pour qu’ils soient éduqués, le gouvernement devrait soit subventionner l’enseignement, soit le fournir (Smith préconisait la création de petites écoles dans toutes les villes).
Les discussions sur les avantages de l’éducation se concentrent généralement sur ses avantages économiques, tant pour les personnes instruites que pour la nation. Ces avantages économiques, cependant, n’étaient pas aussi importants à l’époque de Smith, car les emplois disponibles pour les gens ordinaires »étaient subalternes, nécessitant peu de compétences ou de compréhension, et en fait, c’était parce qu’ils étaient que leur éducation était primordiale. Il a contrecarré l’émoussement de l’esprit qui se produisait dans l’exécution de leurs tâches simples, ininterrompues et répétitives, et n’était pas nécessaire pour l’avancement de leur fortune, mais pour le développement de leur esprit. Ils devaient avoir une compréhension minimale du monde et la capacité de l’apprendre, d’agir intelligemment en son sein et de respecter les autres. Une société civile a besoin d’un public éduqué.
L’importance de l’éducation pour la vie dans une nation à notre époque est encore plus grande qu’elle ne l’était à Smith’s. Car nous avons maintenant des gouvernements démocratiquement élus et, comme le dit Smith, les incultes sont sujets à des actes insensés et téméraires. Ils peuvent voter contre leurs intérêts, en votant pour des candidats dont les actions porteraient atteinte à leurs intérêts ou à ceux de tous. L’intérêt personnel, comme le dit Keynes, n’est pas nécessairement éclairé », et il ne peut l’être que par l’éducation.
Partenariats public-privé
Les gouvernements ont trouvé de nouvelles façons de privatiser les services. Ils s’associent « avec des entreprises privées dans la prestation de services, formant divers types de partenariats public-privé ». Ainsi, dans le cas d’un projet d’infrastructure, comme le développement d’une nouvelle autoroute ou d’une station d’épuration, le gouvernement pourrait sous-traiter son développement à une entreprise privée (généralement une banque d’investissement ou un véhicule à usage spécial »). L’entreprise privée financerait, concevrait et construirait l’installation en échange d’un paiement mensuel sur une période spécifiée (généralement de 20 à 30 ans). 4 Les paiements spécifiés couvriraient la valeur actuelle estimée du projet, et si l’installation est déjà développée – par exemple une autoroute ou un service public existant – son exploitation et son entretien pourraient être sous-traités ou l’installation elle-même louée, avec les paiements convenus fournis pour les services dans le premier cas, et pour l’usage public des installations dans le second. 5
Si les partenariats public-privé sont des accords contractuels dans le cas des partenariats d’infrastructure, ils ne nécessitent pas nécessairement de contrats. Ainsi, aux États-Unis, les commissions scolaires locales établissent des partenariats «avec des écoles privées dans leurs districts, subventionnant l’achat d’une éducation auprès d’eux (par le biais de bons d’études»), ou allouant une partie du budget de l’école à des «écoles à charte privées». Et les réformes des soins de santé de l’administration Obama impliquent également des partenariats public-privé. Dans ce cas, le gouvernement s’associe aux compagnies d’assurance privées (à but lucratif); elle subventionne l’achat de leurs polices (sur les bourses ») en échange d’une certaine standardisation des polices et de la couverture (elles doivent fournir une couverture de base à des prix non discriminatoires). Mais, bien que les partenariats public-privé prennent diverses formes, l’objectif de tous est le même: rendre l’investissement public ou le service suffisamment rentable pour être fourni en privé.
Les partenariats public-privé séparent la fourniture de services gouvernementaux de leur financement. L’entreprise privée fournit le service, tandis que le gouvernement fournit le financement. Mais, si le gouvernement prend en charge les coûts du service, pourquoi ne pas le fournir lui-même? Pourquoi dépenser du temps et de l’argent à former le partenariat et à surveiller ses résultats, si cela va payer pour ce qui est fait de toute façon.
Les réponses à ces questions portent sur la plus grande efficacité de l’entreprise privée et les économies de coûts qui en découlent des partenariats public-privé. Pourtant, les études sur leur utilisation dans les investissements dans les infrastructures ne soutiennent guère cette économie présumée de coûts, et, comme le soutiennent les critiques de ces partenariats 6, il y a peu de raisons de croire qu’ils économiseraient de l’argent. Les gouvernements peuvent financer les investissements à un coût inférieur à celui des entreprises privées et, contrairement aux investissements des gouvernements, ceux des entreprises privées doivent réaliser un profit. Leurs coûts en capital pour le même investissement seront plus élevés que ceux du gouvernement, et le gouvernement doit couvrir tout cela dans ses paiements. Et comme les entreprises privées peuvent échouer et que certaines des entreprises en partenariat avec les gouvernements ont échoué, 7 l’argent de renflouement doit également être pris en compte. Le gouvernement, comme le souligne Malcolm Sawyer, ne peut pas permettre la perturbation des services essentiels (comme le contrôle du trafic aérien) et doit donc renflouer les entreprises qui les fournissent.
Les entreprises privées peuvent être plus efficaces que les gouvernements, mais pour qu’un partenariat public-privé économise de l’argent des contribuables, l’efficacité de l’entreprise privée doit être suffisamment élevée pour compenser les coûts d’investissement plus élevés de son investissement, ainsi que le coût de l’application de ses contrat et risque d’échec. Et, ici, nous devons nous rappeler que les économies de coûts des entreprises privées peuvent se faire au détriment des employés et des fournisseurs – les gouvernements paient généralement plus – et au détriment des services fournis également. Celles-ci peuvent être réduites et / ou leur qualité dégradée, comme cela s’est produit dans le cas de nombreuses privatisations (comme celle des prisons). 8
Les coûts peuvent être réduits autrement qu’en augmentant la productivité. Leur réduction peut avoir plus à voir avec la réduction des services ou des revenus qu’avec les gains d’efficacité, et le profit qui stimule l’économie des entreprises privées n’est pas non plus perçu par les personnes qui exécutent réellement les marchés publics. Les ingénieurs et architectes qui conçoivent le nouvel établissement public et les gestionnaires qui organisent son travail sont des employés d’entreprises, tout comme les ouvriers du bâtiment qui le construisent. Ils peuvent également travailler pour le gouvernement et travailler aussi bien pour lui que pour des employeurs privés. Car, leur performance au travail dépend plus des récompenses de le faire, et de l’estime dans laquelle le travail est occupé, que de la peur de la perte d’emploi. En effet, cette peur peut être contre-productive.
Les économies de coûts des partenariats public-privé sont certainement douteuses; pourtant, leur effet sur le budget du gouvernement n’est pas la considération critique. Ce qui est plus inquiétant, c’est leur effet sur la fin du gouvernement. Les partenariats public-privé confondent les intérêts publics et privés, et dans les conflits entre eux, les intérêts privés l’emportent. Les gouvernements acceptent ces intérêts et ne le font que si les autres moyens de subsistance dépendent du bien-être des entreprises. Ils fournissent les emplois.
Les intérêts privés dominent les affaires des nations et les partenariats public-privé ne reflètent pas seulement l’influence de ces intérêts, ils l’augmentent également. Le gouvernement est plus géré comme une entreprise. Les investissements deviennent des actifs »et des citoyens clients», les élus sont (et nommés) en raison de leur succès en affaires, et les services décidés par la rentabilité. Et comme la rentabilité d’un service dépend de la relation entre les avantages et les coûts, des valeurs doivent être accordées aux avantages pour le public. La valeur de ceux-ci, en termes monétaires, doit être déterminée, et cela nécessite de valoriser des produits inestimables tels que l’air et l’eau propres, une vie saine et cultivée.
Bien sûr, les moyens du gouvernement ne sont pas illimités et les services doivent être décidés. Mais les moyens dépendent des impôts, et les impôts peuvent être prélevés à des fins publiques (comme c’est le cas pour les soins de santé dans de nombreux pays), et dans les pays capitalistes, au moins, il n’y a aucune raison de croire que les ressources disponibles ne seraient pas suffisante à ces fins. Les dépenses publiques ne tireraient pas nécessairement des ressources du secteur privé, ni ne seraient inflationnistes, car la rareté des ressources n’est pas, et n’a probablement jamais été, le problème économique central des nations capitalistes. C’est le chômage des ressources, et non leur disponibilité, qui a limité les revenus de ces pays et les a périodiquement appauvris.
Alors que les affaires sont des affaires, les affaires du gouvernement ne le sont pas. Il a ses propres fonctions, un programme », comme le dit Keynes. Ce programme gouvernemental doit être déterminé par les intérêts du public, et ces intérêts, comme nous l’avons soutenu, ne sont pas seulement une agglomération d’intérêts individuels. Le public a des intérêts en commun, et la détermination de ces intérêts et des actions qui en découlent passe par les institutions gouvernementales. Le gouvernement fournit un espace public, des lieux et des moments pour le discours public sur les affaires de la nation, tels que les auditions publiques des agences gouvernementales, les rassemblements constituants d’élus et les campagnes électorales. Et les questions politiques discutées par ces voies sont décidées et mises à exécution dans la législature du gouvernement, tandis que les lois qui y sont promulguées sont appliquées par le biais du pouvoir judiciaire. Le gouvernement justifie l’intérêt public, en le gardant dans la conscience de la nation, et c’est sans doute sa fonction la plus importante.
